난민난민신청자 및 인신매매 피해자의 보호에 대한 워크샵

2012. 10. 28 @대만 변호사 협회 by Martin Jones/ Grant Mitchell


[이주구금 접근, 모니터링 및 대안에 대한 모색]


I. 난민, 난민신청자, 이주자 및 인신매매 피해자의 구금에 대한 법적 프레임워크 및 기준


대만에서 열린 난민, 난민신청자 및 인신매매 피해자의 보호에 대한 워크샵 이틀째의 주제는 이주구금입니다. “우리가 너무나 당연하게 생각하고 있어서 깨닫지 못하고 있는 것들 중의 하나가 자유롭게 이동할 수 있다는 것입니다. 우리에게는 이동의 자유가 있습니다. 우리의 논의는 이곳에서 시작되어야 합니다.”라는 Martin의 말로 강의가 시작되었습니다.




이동의 자유는 세계인권선언 13, 자유권규약 12조 에도 이동의 자유가 명시되어 있지만 두 문서에도 단서가 있습니다. 세계인권선언에서는 모든 사람이 자국 내에서이동의 자유를 가진다고 하고 있고, 자유권 규약에는 합법적으로 체류하는 사람에게 이동의 자유를 허용된다고 명시하고 있습니다. 하지만 자유권규약 9조에는 모든 사람에게 신체의 자유가 있으며, 어떤 사람도 자의적 체포 및 구금을 당하지 않아야 한다는 것이 명시되어 있습니다. 따라서 자의적 체포 및 구금으로부터의 자유는 체류의 합법성 여부를 떠나 누구나 누릴 수 있는 권리인 것입니다.


이러한 관점에서 볼 때 이주민의 신체의 자유를 제약하는 수단들은 이주구금의 맥락에서 접근을 해야 합니다. 2012 9월에 새로 발간된 유엔난민기구의 구금 가이드라인은 이러한 정신을 잘 반영하고 있으며, 구금을 단순히 장소에 대한 개념이 아닌 신체의 자유의 제약이라는 관점에서 접근하고 있습니다. 감옥 혹은 어떤 장소에 억류되는 것 외에도 다른 수단들을 이용하여 신체의 자유를 제약할 수 있습니다. 가택연금을 한다거나 발목에 위치추적을 할 수 있는 발찌를 채운다는 방식은 여전히 구금의 한 방법인 것입니다. 위 구금 가이드라인에 제시된 기본 원칙은 아래와 같습니다.


1. 구금에 의하여 구금 외의 다른 권리들이 제약되어서는 안 된다.


- 구금을 한다는 것은 이동의 제약으로만 끝나지 않습니다. 많은 경우 구금으로 인해 다른 많은 권리들이 제약되는데, 한 예로 고문은 구금이 된 상태에서 일어난다는 것이나 구금된 경우, 난민신청절차에 있어서 적절하게 변호사의 도움을 받을 권리 및 이의제기를 할 권리가 제약될 수 가 있습니다. 또한 구금에 의해 신체적 정신적인 건강에 악영향을 미칠 수도 있습니다.


2. 구금은 법에 의해서만 집행이 되어야 한다.


3. 구금은 자의적이어서는 안 된다자의성 판단은 1) 목적의 정당성, 2) 필요성, 합리성 및 비례성, 3) 무기한 구금 여부에 대한 판단으로 이루어진다.


1) 정당성

- 구금을 하는 경우 목적이 정당해야 한다는 것인데, 출입국 관리법을 위반한 경우에는 주로 공공질서, 공중 위생, 국가 안보 등을 정당한 목적으로 내세웁니다. 공공질서의 경우, 강제퇴거 집행, 신분 확인 등을 위해 구금을 하는 경우가 있는데 예를 들면 강제퇴거 집행을 위해 비행기표를 구매했는데 나타나지 않는 경우 문제가 될 수 있으므로 구금을 한다는 것입니다. 이 때 물어야 할 질문은 이러한 기준이 이 경우, 이 사람에게 적용이 될 수 있는가라는 것입니다. 일반적으로 도주를 할 우려가 크다고 해서 이 사람이 반드시 도주를 할 수도 있다고 일괄적으로 적용해서는 안됩니다. 공중 위생의 경우는 결핵감염률이 높은 곳에서 온 이주민에 대해서 확실하게 확인을 하기 위해서 구금을 하는 경우 등에 해당되는데, 이런 경우 또한 이에 대한 확실한 근거가 필요하며, 적절한 치료 제공 및 완치 후에는 구금 해제 등의 절차가 보장되어야 할 것입니다. 마지막으로 국가 안보의 경우, 점점 더 많은 국가들이 이러한 목적으로 구금을 하고 있지만, 이러한 논리에는 대응하기가 어려운 것이 현실입니다.


2) 필요성, 합리성 및 비례성

- 비록 목적이 정당하다고 해도, 구금이 필요한지, 합리적인지 비례적인지에 대한 추가적으로 필요합니다. 이 과정에서 취약성에 대한 판단이 중요한데 개인의 나이, 성별, 건강상태, 과거의 트라우마 등, 개별적인 사항들을 고려하여 구금의 필요성, 합리성 및 비례성을 판단해야 합니다. 6살 된 아이의 3년과 26살 어른의 3년은 같지 않습니다. 아동에게 구금은 치명적인 결과를 가져오게 됩니다. 또한 이러한 상황은 시간의 경과에 따라 변할 수 있다는 점이 고려되어야 합니다. 이는 곧 구금 결정에 심사의 대상이 된다는 점과 연결이 되는데, 구금이 길어질수록 정신적, 신체적 상황 혹은 외부의 상황이 변할 수 있기 때문에 구금의 적절성은 정기적이고 지속적인 심사를 받아야 합니다. 그리고 무엇보다 구금에 대한 대안이 존재한다면, 구금은 불필요한 것이 되기 때문에 구금 대안의 존재여부에 대해서도 판단이 이루어져야 합니다.


3) 무기한 구금


- 무기한 구금은 그 자체가 자의적 구금에 해당됩니다. 따라서 구금에 대한 상한은 반드시 필요합니다.


4. 구금은 재량에 따라 이루어질 수 없으며, 특정한 취약성을 무시해서도 안 된다.


- 취약성에 있어서 아동, 여성 및 난민신청자 들에 대한 취약성이 무시해서는 안 된다는 것입니다.


5. 구금에 대한 결정은 절차적인 보호장치가 있어야 한다.


- 국제법에서는 절차의 공정성에 대하여 논의가 구체적으로 이루어지지 않고 있습니다. 하지만 그래도 적법절차를 따라 구금의 결정이 이루어져야 한다는 것은 논의의 여지가 없습니다.


6. 구금에 대한 독립적인 모니터링이 이루어져야 한다.


구금을 한다는 것은 결과적으로 피구금자의 신체에 대한 통제권을 손에 넣게 된다는 것을 의미합니다. 이 때문에 구금 상황 자체가 많은 인권침해의 원인이 된다는 점을 인식하게 되었고, 이에 최근에 등장한 고문방지 협약 선택의정서와 유엔구금 워킹그룹에는 이러한 관점이 반영되어 있습니다.

 


II. 구금시설 모니터링과 접근


두번째 강의는 이주 구금의 전문가인 International Detention Coalition (IDC) Grant Mitchell의 강의가 이어졌습니다. 전세계의 구금시설을 돌아다니면서 변화를 꿈꾸는 Grant의 강의는 언제나 encouraging 하고 insightful 합니다.

모니터링의 방법에 대한 논의에 들어가기 전에 가장 먼저 던져야 하는 질문은 왜 정부가 구금을 하나?”라는 것입니다. 많은 국가들은 각기 다른 이유로 외국인들을 구금하고 있는데, 예를 들면 호주 정부는 이주자들에게 호주로 오지 말라는 강한 메시지를 주기 위해서 구금을 하고 있다고 하고, 한국 정부에서는 강제 퇴거 절차를 집행하기 위해서 구금을 합니다. 다른 국가들에서는 난민 신청절차를 집행하기 위해서 구금을 하기도 하고, 도주 방지를 위해서 구금을 하기도 합니다.





그렇다면 구금시설에 대한 모니터링은 왜 필요할까요? 자유를 박탈이 일어나는 모든 곳에서는 취약성이 존재하고, 이에 따른 위험 - 고문, 법적 자문의 부족, 기본권의 박탈 등이 일어날 수 있기 때문입니다. 또한 구금시설의 모니터링을 통해 구금 환경을 개선하고, 피구금자에게 권리에 대해 알릴 수도 있습니다.


이러한 모니터링에 선행되어야 하는 것은 피구금자들에 대한 분석입니다. 피구금자들의 나이, 성별, 건강상태, 필요로 하는 보호에 따라서 피구금자에 대한 처우가 달라질 수 밖에 없기 때문입니다. 예를 들자면, 20년간 구금되어 있던 사람과 이제 막 도착한 여성을 똑같이 대우한다는 것은 어불성설입니다. 이러한 문제의식에서 도입된 것이 미국의 위기 분석 도구 (risk assessment tool)입니다. 그 전까지는 모든 피구금자들에 대해 일괄적으로 적용되었던 절차 및 처우였지만, 구금 전 단계에서 위기 분석 도구를 도입하면서 전에는 발견하지 못했던 정보들을 알게 되면서 피구금자들에게 적절한 대우를 할 수 있게 되었다는 것입니다. 한 예로, 이 전에는 모든 불법 체류 남성과 여성을 무조건 구금했었다면, 위기 분석 도구를 통하여 다른 주에 어린 자녀가 있는 여성인 경우 이러한 점들을 고려한 판단을 내릴 수 있게 되었다는 것이었습니다.


모니터링은 단순한 조사(inspection)와는 다릅니다. 모니터링은 정기적 (regular)이고, 독립적인 상태에서 구금의 모든 측면에 대해 살펴보는 것입니다. 따라서 구금소를 실제 모니터링 할 때 식사의 질, 운동량, 일조량 등 눈에 보이는 처우에 뿐 아니라 눈에 보이지 않지만  구금시설을 지배하고 있는 분위기 및 위계질서에 대해서도 파악을 해야 한다는 말이 굉장히 인상적이었습니다. 또한 구금소의 모니터링은 단순히 국가 인권위원회를 통해서만 이루어져서는 안되고 국내의 지역 NGO 등을 통한 국내지역 메커니즘과 국가 인권위 및 법원 등의 국가적 메커니즘, 유럽연합 및 미국대륙에 존재하는 지역적 메커니즘과 더불어 국제적인 인권 기준 등의 메커니즘의 모든 레벨에서 이루어져야 한다고 합니다.


무엇보다도 Grant가 강조하는 것은 Preventive monitoring의 중요성입니다. 이전 말레이시아에서 열렸던 이주구금 워크샵에서도 배웠던 것인데요 (http://www.apil.or.kr/958 참조), 단순히 상황이 일어난 후에 대한 반응으로 모니터링을 하는 것이 아니라 (reactive approach), 예방적 접근이 중요하다는 것입니다 (preventive approach). 예방적 모니터링이란 한마디로 프로세스입니다. 단순히 구금소를 한 번 방문하고 끝내는 것이 아니라 독립적인 전문가에 의해서; 구금에 관련된 장소들을 예고 없이 정기적으로 방문하여; 당국과의 대화를 통해; 구금소의 모든 측면 처우, 조건, 행정 제반과 관련된 사항들을; 고문의 방지 및 구금 조건을 향상시키기 위하여; 분석하는 일련의 과정들을 예방적 모니터링이라고 합니다. 이 긴 문장을 간단히 그림으로 그려보자면 아래와 같습니다.


<!--[if !vml]--><!--[endif]-->방문 à 분석 à 권고 à 대화

                                                        ↑__________|


여기서 핵심은 보호소 방문이 아니라 오히려 그 이후의 분석, 권고 및 대화를 통해 핵심은 위험 요소들을 파악하고, 이러한 요소들을 구조적으로 줄이거나 제거하는 과정이라는 점이 매우 흥미로웠습니다. 많은 경우, 보호소 방문을 했다는 것만으로 모니터링을 잘 하고 있다고 하려고 하지만, 사실은 오히려 그 이후 과정에는 소홀한 경우가 많기 때문입니다.


한가지 더 흥미로운 코멘트는 구금소에서 일하는 사람들에 대한 코멘트였는데요, “구금소는 거기서 일하는 사람에게도 즐거운 곳은 아닙니다! 일하는 사람들도 스트레스를 받고 있기 때문에, 그 사람들을 악마처럼 대해서는 안됩니다! (we should not demonize them but educate them!)” 라는 말이 마음에 남았습니다. Grant가 어떻게 해서 그렇게 많은 나라들의 구금소를 방문하고 변화를 볼 수 있었는지 알 수 있게 되는 대목이기도 했습니다.

 


III. 구금 대안


이주구금에 대한 논의의 마지막은 결국 이주 구금에 대한 대안이 있다는 메시지 구금 대안에 대한 논의로 이어졌습니다. 구금 대안을 이야기 하면 정부 측에서는 불필요하고, 해가 있고, 비용이 든다는 점에 대해서 이야기를 한다고 합니다. 하지만 Grant는 이에 대해서 우리가 할 이야기가 분명히 있다는 점을 강조했습니다. 구금보다 구금 대안이 더 저렴한 비용으로 더 높은 효과를 볼 수 있다는 점을 몇 가지 사례를 들어 설명을 했습니다.구금 대안은 실질적으로 각 국가에서 크게 세가지 방식을 통해 구현이 되고 있습니다.


1. 구금 해제 조항

- 구금해제가 될 수 있는 근거가 법적으로 명시되어야 합니다.
-
절차적 안전장치 (사법심사, 시간 제약 등); 재량 하의 해제; 등록; 취약한 계층 해제; 자가 서약; 보증인; 체류자격의 정상화; 임시 해제  등의 조항에 근거하여 구금이 해제될 수 있습니다. 


2. 커뮤니티 모델

- 구금이 해제된 이주민이 구금소 대신에 어디에 머무를 수 있을 지에 대한 다양한 모델도 도입이 되고 있습니다. 

개방형 리셉션 센터; 커뮤니티; 쉘; 가족, 신앙 공동체, NGO에서 운영하는 숙소 등에 머무를 수 있을 것입니다. 


3. 조건부 구금 해제 

- 구금이 해제될 때에 어떠한 조건이 붙는지에 대해서도 다양하게 구현이 될 수 있습니다.

- 개별적 과제 부여, 모니터링, 감독, 불이행시의 부정적 결과, case management 등의 조건을 덧붙여 구금을 해제할 수 있습니다. 


이 중에서 Grant가 특별히 강조를 했던 것은 case management였습니다. 마치 병원의 의사가 환자에게 필요한 사항들을 개별적으로 처방하는 것과 같이 이주구금 상황에서도 이러한 접근이 적용될 수 있다는 것입니다. 이것은 social work(우리 나라의 사회복지와는 다른 모델인 것 같습니다) 모델과 비슷한데, 각 개인이 겪고 있는 어려움을 전인적으로 해결하기 위해 노력하는 모델이라고 합니다. 실제로 피구금자들에게 본인들이 취할 수 있는 모든 선택 가능성에 대하여 충분하게 설명이 이루어지는 경우, 강제퇴거 절차에 대해서도 납득을 하고, 자발적으로 귀환하는 확률도 높아진다는 것이 연구결과로 제시되었습니다.

실제로 필드에서 활약을 하고 있는 만큼, 이러한 실험적인 정책을 정부에 제안할 때의 팁을 빼놓지 않았는데요, 우선 정부가 관심 있는 비용 및 효율성에 대해서 이야기를 하고, 모든 그룹들에게 똑같이 적용시키기보다는 가장 취약한 그룹을 통해서 pilot project를 시작해볼 것을 제안하라는 것이었습니다. 실제로 이러한 예를 도입하고 있는 일본의 케이스를 직접 들을 수 있었습니다.




일본에서는 작년 10월에 Grant가 대표로 일하고 있는 IDC를 초빙하여 구금대안에 대한 라운드테이블이 이루어졌었습니다. 이 자리가 계기가 되어 일본 법무부, 유엔난민기구와 관련 시민단체들이 한 자리에 모여 서로의 입장에 대하여 듣고 이해할 수 있는 시작이 되었다고 합니다. 우연하게도 (혹은 필연적으로) 그 자리에 함께해서 배우고 나누고 했던 기억이 생생한 지라 (http://www.apil.or.kr/892 참조) 지금 일본에서 이런 구금대안 pilot project가 시행되고 있다는 것이 더욱 감회가 깊었습니다. Pilot project는 우선 공항에서 난민신청을 하는 경우에 이루어지고 있는데요, 공항에서 난민신청을 하는 경우, 법무부 측에서 일본 시민단체로 연결을 하고, 일본 시민단체에서는 구금소가 아닌, community shelter로 연결을 해서 난민신청 절차가 이루어질 수 있도록 한다고 합니다. 그리고 시민단체는 난민신청이 이루어지는 동안 법적 프로세스 지원만이 아니라 의료 지원 및 생활 전반에 관한 지원이 이루어지도록 case management를 도입하였다고 합니다. 일본 시민단체의 말씀 중에 인상 깊었던 것은 구금대안이 단순히 사람을 풀어주는 것이 아니라 전체 난민 시스템을 발전시키는 프로세스라는 말이었습니다. 구금대안을 도입하면 모든 문제가 순식간에 해결된다기 보다는, 구금대안을 도입하면서 관련자들과 논의를 통하여 조금씩 조금씩 문제를 풀어나가는 과정 자체가 중요한 대안이 될 수 있을 것이라는 생각이 들었습니다.


가장 최악의 구금소에도 변화는 일어났습니다.” 전세계를 다니며 변화를 주도하고 목격하고 있는 Grant의 말은 변하지 않을 것 같은 현실을 마주하고 있는 활동가들에게 큰 힘이 되었습니다. 실제로 작년에 일본에서 일본의 어려운 상황에 대한 이야기를 들은 지 일년 후, 난민법을 통과시키기 위해 노력하고 있는 대만에서 일본의 사례를 good practice로 소개하는 모습을 보며 변화는 일어날 수 있다는 말에 더욱 설득당하였습니다. 하지만 이러한 변화는 변하지 않는 모습으로 꾸준하게 일했던 분들이 있었기에 일어날 수 있던 일이었을 것입니다.  변화를 꿈꾸며 변하지 않는 모습으로 꾸준하게 날마다 걸어가고 있는 모든 분들께 존경을 표하며, 어필도 그 걸음에 동참하여 꾸준히 걸어가기를 소망합니다.


(변호사 정신영 작성

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Posted by 공익법센터 어필 APIL

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